Nodokļu politika un budžeta izdevumi kā izaugsmes dzinējspēks: kā darīt gudrāk?

Izaugsmei draudzīga fiskālā politika ir kā labi sabalansēts ģimenes budžets – tā palīdz valstij attīstīties, vienlaikus nepārkāpjot finansiālās iespējas. Tā nozīmē gudru nodokļu un izdevumu plānošanu, lai veicinātu investīcijas, radītu jaunas darbavietas un stiprinātu ekonomiku ilgtermiņā. Ja valdība pārāk daudz aizņemas bez skaidra plāna, tas var būt kā dzīvošana uz kredīta bez domām par atmaksu – sākumā šķiet viegli, bet vēlāk var ietekmēt spēju segt izdevumus vai pat radīt parādu krīzi. Tāpēc svarīgi līdzekļus izlietot gudri – izglītībā, veselībā, infrastruktūrā un inovācijās, lai nākotnē ekonomika augtu straujāk un nosegtu uzņemtās saistības.

Gan stimulējoša fiskālā politika, gan izaugsmei draudzīga fiskālā politika ir veidi, kā valdība var ietekmēt ekonomiku, taču tām ir atšķirīgi mērķi un pielietojums (skat. tabulu). Stimulējoša fiskālā politika nozīmē tūlītēju ekonomikas "iedarbināšanu". Tas ir kā piemest vairāk malkas ugunij, kad tā sāk dzist, – ar papildu ieguldījumiem un zemākiem nodokļiem ekonomika tiek "uzkurināta", lai tā atkal augtu. Pandēmijas un augsto energoresursu cenu laikā valstis īstenoja stimulējošu fiskālo politiku, lai paātrinātu ekonomikas izaugsmi. Savukārt izaugsmei draudzīga fiskālā politika nozīmē valdības īstenotus pasākumus izglītības un veselības jomā, inovāciju sekmēšanai un infrastruktūras attīstībai, lai ekonomika ilgtermiņā kļūtu spēcīgāka.

Plašākā skatījumā fiskālai politikai ir būtiska loma makroekonomiskās stabilitātes [1] nodrošināšanā, kas ir priekšnoteikums ekonomiskās izaugsmes sasniegšanai un uzturēšanai. Šaurākā tvērumā, izmantojot labi izstrādātas nodokļu un izdevumu politikas, tā var veicināt nodarbinātību, investīcijas un produktivitāti.

Efektīva nodokļu sistēma labākai rītdienai – gudri piemēroti nodokļi, stipra ekonomika

Nodokļu ieņēmumi ir valsts galvenais finanšu avots, kas nodrošina publisko pakalpojumu finansēšanu, turklāt efektīva nodokļu sistēma var sekmēt ekonomikas attīstību. Latvijā nodokļu ieņēmumi 2024. gadā pārsniedza 35.5 % no iekšzemes kopprodukta (IKP), taču tas ir būtiski zemāk salīdzinājumā ar ES vidējo rādītāju – 40.4 % no IKP (1. attēls). Desmit gadu laikā nodokļu apmērs Latvijā pieaudzis par aptuveni 4 procentu punktiem, savukārt ES vidējais rādītājs nedaudz samazinājies.

Tā sauktie patēriņa nodokļi jeb ražošanas un importa nodokļi veido lielāko daļu no nodokļu ieņēmumiem, tad seko sociālās apdrošināšanas iemaksas un ienākuma nodokļi. Dinamika rāda, ka desmit gados patēriņa nodokļu un ienākumu nodokļu īpatsvars Latvijā nedaudz sarucis, bet pieaugusi daļa no sociālajām apdrošināšanas iemaksām.

Nodokļu ieņēmumu analīzē var aplūkot netiešo nodokļa likmi [2] (implicit tax rate) patēriņam un darbaspēkam. Latvijā netiešā nodokļa likme, piemēram, patēriņam 2023. gadā [3] bija 20.1 %, un tas nozīmē, ka no visa patēriņa tika saņemts mazāks ieņēmumu apjoms, nekā nosaka nominālā pievienotās vērtības nodokļa (PVN) likme (21 %). To, ka netiešā likme ir mazāka par nominālo, var ietekmēt, piemēram, plaši nodokļu atbrīvojumi un samazinātās likmes, kā arī augsts ēnu ekonomikas īpatsvars. Savukārt, ja netiešā likme ir augstāka par nominālo, tas var būt plašākas nodokļa bāzes, augstākas nodokļa likmes atsevišķam sektoram vai regresīvas nodokļu sistēmas dēļ.

Līdz ar to nodokļu atvieglojumi [4] ietekmē nodokļu ieņēmumu līmeni. To ieviešanai var būt divējāds efekts – no vienas puses, atbrīvojumi var palīdzēt ekonomiskās aktivitātes veicināšanā un noteiktu nozaru attīstībā, taču, no otras puses, tie ierobežo valsts spēju nodrošināt sabiedriskos pakalpojumus un investīcijas. Starptautiskā Valūtas fonda veiktajā analīzē secināts, ka nodokļu atbrīvojumi vai samazinātas nodokļu likmes kopumā ir dārgas un neefektīvas [5]. Piemēram, atlaides vai atskaitījumi no iedzīvotāju ienākuma nodokļa palīdz tikai tiem, kas ietilpst nodokļu sistēmā, tādējādi neietverot daudzas maznodrošinātās mājsaimniecības. Savukārt uzņēmumu nodokļu atlaides maz palīdz uzņēmumiem, kuriem nav ar nodokli apliekamo ienākumu.

Raugoties uz starpvalstu salīdzinājumu par nodokļu atvieglojumiem, Latvija izceļas ar vienu no dāsnākajām politikām ES valstu vidū (2. attēls). Līdz ar to nodokļu politikas veidotājiem Latvijā ir jābūt pārliecībai, ka visi spēkā esošie nodokļu atvieglojumi ir mērķēti un efektīvi, piemēram, mazina ienākumu nevienlīdzību vai sekmē uzņēmējdarbības attīstību.

Jaunākais Finanšu ministrijas sagatavotais ziņojums atklāj, ka arī 2023. gadā valsts negūto ieņēmumu apjoms saglabājies salīdzinoši augsts – 3.1 miljardi eiro jeb 8.0 % no IKP. Lielu daļu veidoja PVN atvieglojumi, piemēram, ar nodokli neapliekamie darījumi un samazinātās likmes. Pēc tam sekoja iedzīvotāju ienākuma nodokļa atvieglojumi, kur finansiāli ietilpīgākie bija neapliekamā minimuma piemērošana un nodokļu atvieglojumi par apgādībā esošām personām. Trešais lielākais apmērs bija dabas resursu nodokļa atvieglojumiem par videi kaitīgām precēm (piemēram, elektriskām iekārtām) un par dažāda veida iepakojumu no plastmasas, papīra vai kartona un cita veida izejmateriāliem. Kopējais nodokļu atvieglojumu apmērs bijis iespaidīgs un izrādās – lielāks nekā 2025. gada izdevumi veselībai un izglītībai kopā vai aizsardzībai un izglītībai kopā.

Vai pārmaiņas nodokļu struktūrā var sekmēt ekonomisko izaugsmi?

Nodokļi ietekmē ekonomiku divējādi – tiešā veidā, mainot uzņēmumu un mājsaimniecību lēmumus, un netiešā veidā caur budžeta izdevumiem. Lai novērtētu nodokļu sistēmas tiešo ietekmi uz ekonomiku, nepieciešams analizēt izmaiņas nodokļu ieņēmumu struktūrā, t.i., nošķirot budžeta izdevumu ietekmi. Vienkāršāk sakot, ja vieni nodokļi sekmē ekonomisko izaugsmi vairāk nekā citi, to īpatsvara palielināšana nodokļu ieņēmumu struktūrā var paātrināt ekonomikas izaugsmi [6] un vienlaikus neietekmēt budžeta ieņēmumus.

Lai vienlaicīgi nodrošinātu gan stabilus ieņēmumus valsts budžetā, gan paātrinātu ekonomisko izaugsmi, nodokļu politikai jābūt orientētai uz produktivitātes audzēšanu, investīciju veicināšanu un cilvēkkapitāla attīstību. To apstiprina nodokļu struktūras novērtējums [7], kas par izaugsmei draudzīgākiem identificē patēriņa un produktu nodokļus, mazākā mērā arī kārtējos nodokļus un darba ņēmēju sociālās iemaksas (3. attēls). Tādējādi nodokļu sloga rotācija no ienākumiem uz patēriņu, t.i., mazinot slogu ienākumu nodokļiem un vienlaicīgi ceļot slogu patēriņa nodokļiem, var radīt pozitīvu ietekmi uz IKP pieaugumu ilgtermiņā.

Jāuzsver, ka nodokļu ieņēmumu struktūras maiņa pati par sevi negarantē straujāku ekonomisko izaugsmi. Lai uzņēmumi pieņemtu lēmumus par papildu ieguldījumiem produktivitātes un cilvēkkapitāla attīstībā, nepieciešama motivācija, stabila uzņēmējdarbības vide un prognozējama fiskālā politika. Nodokļu struktūras maiņa no tiešajiem nodokļiem uz netiešajiem nodokļiem var pozitīvi ietekmēt izaugsmi, taču vienlaikus audzēt ienākumu nevienlīdzību sabiedrībā. Piemēram, PVN ietekme uz mājsaimniecībām ir regresīva, jo visbūtiskāk ietekmē mājsaimniecības ar zemākiem ienākumiem, kuras lielāko ienākumu daļu izlieto pārtikai, transportam un mājoklim. Viens no veidiem, kā veicināt nodokļu struktūras maiņu no tiešajiem uz netiešajiem nodokļiem, ir labi izstrādāta enerģijas nodokļu sistēma. Tā var mazināt kaitējumu videi un sabiedrībai, kas saistīti ar energoresursu patēriņu un ražošanu, kā arī radīt nozīmīgus ieņēmumus, kurus var izmantot, lai mazinātu citus izaugsmei kaitīgākus nodokļus.

Latvijā ieviestās darbaspēka nodokļu politikas izmaiņas 2025. gadā – neapliekamā minimuma piemērošana visiem strādājošajiem un palielināšana pensionāriem – rada ievērojamu ieņēmumu samazinājumu, un tas tiek kompensēts ar augstākām iedzīvotāju ienākuma nodokļa likmēm  un sociālās apdrošināšanas iemaksu "paturēšanu" speciālajā budžetā jeb pensiju 1. līmenī, uz četriem gadiem samazinot iemaksas pensiju 2. līmenī par vienu procentu punktu. Turklāt daļu no ieņēmumu samazinājuma kompensēs augstāks akcīzes nodoklis, un PVN ieņēmumus sekmēs patēriņa kāpums no augstākiem strādājošo ienākumiem. Latvijas Bankas analīzē secināts, ka īstenotās nodokļu pārmaiņas rada pozitīvu ietekmi uz ekonomiku, tomēr pozitīvais efekts ir mazāks nekā tad, ja darbaspēka nodokļu sloga pārnese uz patēriņu tiktu īstenota, samazinot darba devēja valsts sociālās apdrošināšanas obligātās iemaksas.

Izaugsmei draudzīga izdevumu politika – ieguldīt tur, kur tas atmaksājas

Valsts izdevumu politika var būt nozīmīgs instruments ekonomiskās izaugsmes celšanai, jo valdības tēriņi tiešā veidā ietekmē pieprasījumu tautsaimniecībā. Diemžēl visas vajadzības budžetā nodrošināt nav iespējams, jo fiskālā telpa ir ierobežota, tādēļ politikas veidotājiem jāpieņem pārdomāti lēmumi par izdevumu prioritātēm un efektīvu finansējuma izlietojumu.

Par izaugsmei draudzīgiem visbiežāk tiek uzskatīti izdevumi izglītībā, veselības aprūpē, pētniecībā un attīstībā (R&D), kā arī infrastruktūrā [8]. Šīm jomām piemīt visaugstākais fiskālais multiplikators, tas ir, šie izdevumi sniedz augstāko atdevi nākotnē. Piemēram, ieguldījumi izglītībā un veselībā var sekmēt cilvēkkapitāla attīstību, paaugstinot darbaspēka kvalifikāciju un darba ražīgumu. Turpretim ar patēriņu saistīto budžeta izdevumu, piemēram, izdevumu par precēm un pakalpojumiem ietekme uz ekonomiku galvenokārt ir īslaicīga. Tādējādi, palielinot izaugsmei draudzīgo izdevumu īpatsvaru, iespējams radīt pozitīvu ietekmi uz IKP izaugsmi ilgtermiņā.

Pašlaik šādu izdevumu īpatsvars Latvijas budžetā veido aptuveni 1/3 daļu no kopējiem izdevumiem, tomēr šo izdevumu apjoms attiecībā pret ekonomiku ir ievērojami mazāks nekā citās ES valstīs (4. attēls), galvenokārt ierobežoto budžeta ieņēmumu dēļ. 

Kādēļ ekonomisko izaugsmi nevar panākt vien ar izdevumu palielināšanu?

Izdevumu palielināšana pati par sevi negarantē noturīgu ekonomisko izaugsmi. Lai īstenotie pasākumi sniegtu maksimālu labumu, fiskālajai politikai jābūt vērstai nevis uz izdevumu palielināšanu, bet uz iespējami augstāko līdzekļu lietderību un sasniegtajiem rezultātiem.

Izdevumu efektivitāti iespējams novērtēt ar starpvalstu salīdzinājumu, kas ļauj identificēt jomas, kurās Latvija būtiski atpaliek no citām valstīm un kurās iespējami uzlabojumi [9]. Tomēr šāda pieeja nav viennozīmīga, piemēram, veselību un izglītību ietekmē arī sabiedrības uzvedība, dzīvesveids un paradumi, ko valsts fiskālā politika tiešā veidā mainīt nevar.

2022. gadā veselības aprūpei Latvija tērēja aptuveni 1100 eiro uz vienu iedzīvotāju pēc pirktspējas paritātes (PPP), kas ir viens no mazākajiem finansējuma apmēriem starp ES valstīm. Finansējums atspoguļojas vājos veselības rādītājos – būtiski atpaliekam veselīgi nodzīvoto gadu ilgumā, mums ir viens no augstākajiem novēršamās un ārstējamās mirstības līmeņiem, kā arī iedzīvotāju piekļuve veselības aprūpes pakalpojumiem ir nepietiekama. Problēma nav vienīgi zemais finansējuma apmērs, lielāka nozīme ir zemajai izdevumu efektivitātei (5. attēls). Audzējot veselības aprūpes izdevumu efektivitāti, Latvija var panākt būtiskus uzlabojumus un pietuvoties ES valstu veselības rādītājiem arī bez papildu finansējuma.

Izglītībai 2022. gadā Latvija tērēja mazāk nekā vidēji ES valstis – nedaudz virs 1200 eiro uz iedzīvotāju pēc PPP. Izglītības rādītāji ir līdzīgi kā vidēji ES, tie neizceļas ar īpaši augstu sniegumu. Arī izglītības rādītājus Latvijā var uzlabot ar efektīvāku esošā budžeta izdevumu izlietojumu, it īpaši mācību satura kvalitātes, augstākās izglītības un pieaugušo izglītības jomās (6. attēls). Bez izdevumu efektivitātes celšanas sasniegt izcilību un konkurēt ar labākajām Eiropas izglītības sistēmām nebūs iespējams pat ar papildu līdzekļu ieguldīšanu.

Noslēgums

Ilgtermiņa ekonomiskajai izaugsmei ir nepieciešama līdzsvarota, uz nākotni vērsta fiskālā politika, kas balstīta uz mērķtiecīgiem ieguldījumiem cilvēkkapitālā, infrastruktūrā un inovācijās. Analīze rāda, ka izmaiņas nodokļu struktūrā, proti, sloga pārcelšana no ienākumiem uz patēriņu var veicināt ilgtermiņa izaugsmi. Tomēr šādas pārmaiņas jāievieš piesardzīgi, lai nepalielinātu ienākumu nevienlīdzības riskus, īpaši starp sociāli mazāk aizsargātām iedzīvotāju grupām. Līdzīgi kā nodokļiem, arī izdevumiem jābūt mērķētiem un uz izaugsmi orientētiem, piemēram, investīcijām izglītībā, veselībā. Budžeta līdzekļi jāizmanto efektīvi, jo fiskālā telpa ir ierobežota – politikas veidotājiem jāpieņem lēmumi, kas sniegtu vislielāko atdevi ilgtermiņā.

[1] Tā nodrošina, ka cenas paliek stabilas, bezdarbs ir zems, valsts finanšu sistēma ir droša un ekonomikas izaugsme ir vienmērīga.

[2] Netiešā nodokļa likme jeb implicit tax rate ir rādītājs, kas atspoguļo faktisko nodokļa slogu attiecībā pret nodokļa bāzi. Šī likme parasti atšķiras no nodokļa standarta likmes, jo ņem vērā dažādus faktorus, piemēram, nodokļa atvieglojumus.

[3] European Commission - Directorate-General for Taxation and Customs Union (DG TAXUD).

[4] Nodokļu atvieglojumi (tax expenditures) jeb negūtie nodokļu ieņēmumi ietekmē valsts nodokļu ieņēmumu līmeni, jo tie samazina faktiski iekasēto nodokļu apjomu, kas citādi būtu pieejams budžeta pasākumu finansēšanai. Tie var izpausties kā pilnīgs atbrīvojums no nodokļa vai samazinātas nodokļu likmes piemērošana noteiktām personām, nozarēm vai darbībām.

[5] IMF policy paper. Fiscal policy and long-term growth. 2015.

[6] Do Tax Structures Affect Aggregate Economic Growth?

[7] Nodokļu struktūras ietekme uz ekonomisko izaugsmi novērtēta, izmantojot paneļa ARDL (Autoregressive Distributed Lag) modeli ar ECM (Error Correction Model) paplašinājumu. Latvijas Bankas novērtējums balstās uz ES valstu reālās izaugsmes (IKP uz iedzīvotāju) reakciju pret pārmaiņām nodokļu ieņēmumu struktūrā, kas ļauj nodalīt budžeta izdevumu (caur nodokļu ieņēmumiem) ietekmi uz IKP pārmaiņām. Modelī iekļauti fiziskā kapitāla, cilvēkkapitāla un nodokļu sloga mainīgie.

[8] How and How Much? The Growth-friendliness of Public Spending through the Lens

[9] Izdevumu efektivitāte novērtēta ar bootstrapped Data Envelope Analysis (DEA) metodi, kas ļauj noteikt vēsturiski visaugstāk sasniegto efektivitātes robežu pie attiecīgā budžeta izdevumu līmeņa, attālums no šīs robežas tiek interpretēts kā valsts izdevumu neefektivitāte. Aprēķinos izmantoti budžeta izdevumi Eiropas valstīs pēc COFOG klasifikācijas par laika periodu no 2014. gada līdz 2022. gadam. Novērtējumā iekļautie rādītāji: • veselības aprūpe – sagaidāmais mūža ilgums pēc 65 gadu vecuma, sagaidāmais mūža ilgums no dzimšanas, veselīgie dzīves gadi, iedzīvotāju īpatsvars ar labu veselību, iedzīvotāju īpatsvars ar nesaņemtu medicīnisko aprūpi, zīdaiņu mirstības līmenis, ārstējamās mirstības līmenis, novēršamās mirstības līmenis. • Izglītība – iedzīvotāju īpatsvars ar augstāko izglītību, pieaugušo iesaiste mūžizglītībā, skolēnu īpatsvars ar pamatprasmju līmeni matemātikā; lasītprasmē; zinātnē, doktorantūrā studējošo īpatsvars.